专访夏斌:设立权威、超脱、精干、专业的金融监管协调机构

首席经济学家论坛 2019-04-12 11:56:16

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一年一度的两会已圆满落下帷幕,今年的政府工作报告重点工作之一即是深化金融体制改革,加快改革完善现代金融监管体制,提高金融服务实体经济效率,实现金融风险监管全覆盖。


“十三五”规划纲要指出,加强金融宏观审慎管理制度建设,加强统筹协调,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,明确监管职责和风险防范处置责任,构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制。


从政府工作报告的“改革完善现代金融监管体制”,到“十三五”规划的“构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制”,应该如何实现“金融风险监管全覆盖”,“现代金融监管体制”应当包括什么?


近日,针对以上问题,国务院参事、中国首席经济学家论坛主席、北京当代经济学基金会理事长夏斌接受了《第一财经日报》专访,为读者解读金融宏观审慎管理制度建设。


机构的拆合要搞清问题后再谨慎动手


第一财经日报:您从上世纪80年代中期开始研究理论,90年代初当过央行研究所副所长,后又从事金融监管工作,既有理论又有丰富的实践经验。2003122日成立银监会当天,您即撰文反对成立现在的银监会,倾向于走外管局模式,并尖锐指出:“分家”会增加摩擦和协调成本,增加国务院协调的时间,降低监管效率。十三年过去了,最近对金融监管体制重新“动手术”舆论又起,银监会与央行合并的声音不绝于耳,对此作何评论?


夏斌:针对当前中国的经济与金融现状,研究金融监管协调,特别是研究宏观审慎管理,提高监管效率,稳定宏观经济,这个问题很有必要,很重要。


但是在研究监管机构并并合合之前,首先必须弄清楚,当前在一些金融环节暴露出不少的金融混乱和金融风险问题,原因是什么?有的是涉及金融监管部门协调不力的问题,有的并不涉及协调问题,而只是金融决策的滞后、法制的不健全和宏观经济中的货币政策问题等。


不要把什么金融问题都归结为监管协调问题。为什么金融中出现不少“跑路”现象?其实不少专家早已指出了风险,但是决策者总在观察,放任自流,是监管滞后了,当了“市场的尾巴”,最后形成了“船大不好调头”,风险一大堆,不好整顿的尴尬局面。


其实银行、证券、信托,“铁路警察,各管一段”的不协调问题,已存在十多年了,又为什么不拍板解决?所以,当前讨论监管协调问题,首先要搞清楚,金融系统出现的混乱和风险问题,哪些是因为协调不力造成的,哪些并不是协调的问题。中国这么大,全国机构的拆拆合合,要真正搞清问题后再谨慎动手。不能妄动。


建议设立专职协调机构和约束机制


日报:今年初您在中国金融40人论坛研讨会上讲了上世纪末央行大区行设置的背景情况,研究监管协调,首先要搞清楚,协调的对象是什么,才好研究组织架构问题,并提出了“协调四对象”。政策研究就是要问题导向,确实不能太抽象、太理论,否则不接地气,在此能否再具体谈一谈?


夏斌:中国的金融监管协调问题,不是今天才提出的,几乎从证监会成立之后就提出了。只不过随着时间的推移,后来随着银监会的成立,不断出现了新的需要协调的问题而已。


记得在“一行三会”体制形成后,出现了一些混业经营的监管真空,社会上开始讨论起监管协调问题。好像我在2005年发表的文章里曾指出,要解决矛盾,首先要了解“盾”是什么,这样才能找到刺破“盾”的“矛”是什么。并且指出了当时需要协调的是三件事:


一是当金融机构关闭、破产后,需向人民银行借钱求支持,这时,监管部门需要和央行协调。


二是当时成立了不少金融控股公司,出现了一些监管真空。到底谁来主监管金控公司?对此,“一行三会”需要协调明确。


三是随着金融市场的不断深化,出现了很多新的金融产品、衍生品种,业务涉及几个监管部门,怎么监管?几个监管部门需要明确,各自的监管边界是什么,如何协调等。


实质上,金融协调所涉及的各种各样问题,归纳起来,就是这么三件事。


对此,我当时提出的政策建议,一是关于市场退出中的资金问题,鉴于全国已有包括证券公司在内的各类金融机构关闭破产的经验,可以在此基础上,由国务院制定相关条例,明确破产关闭程序中的资产负债登记、评估、清偿及最后贷款人贷款的原则等条款。以后“三会”若再碰到此类关闭破产事,照章办事就行了,可以不涉及监管体制的变化。


二是关于金融控股公司的监管,当时建议,可以由金控公司下属各公司中资产占比最大的公司的监管部门为主监管部门,其他监管部门为辅监管部门。但几个监管部门的信息必须共通共享。若明确了一些重大的监管原则,加上部门权责确实到位,形成制度文件,此事也可以不涉及监管体制的变化。


三是对涉及不同监管部门边界的金融新产品,而且随着金融改革和金融市场不断深化,这些新产品、新工具又在不断涌现,这事比较麻烦,确实需要有一个日常的协调制度安排,不断研制新的游戏规则和监管规则。为此怎么办?2005年我曾建议,银监会刚刚从央行分离,两部门人员刚刚安稳,马上又动体制,动作太大,伤筋动骨,耽误监管。可以先设一个日常的协调委员会,但是一定要有严格的工作程序和有硬约束力的协调制度。鉴于当时已设立的部长级协调制度形同虚设,不解决实际问题。


因此建议可以设立一个专职的协调机构。同时,如果怕这个协调机构协调不力,可以设一个第三方约束机制,即成立一个专家咨询小组,不给官职、不给工资,有事则聚、无事则散。专门针对“一行三会”协调中不好协调、意见不一致的内容,拿出第三方专家意见,同时上报国务院,给国务院领导最后决策提供参考咨询。当时社会上还曾对我的建议引起过一些讨论。当然,这个“民间提议”后来也是不了了之。10多年过去了,“一行三会”的协调问题到现在始终没有解决好。


加强宏观审慎管理以应对系统性风险


日报:不过,现在人们讲金融监管协调,更多的是提“宏观审慎管理”,对此怎么看?


夏斌:吸取美国危机的教训,国际上提出了相对于微观审慎监管的宏观审慎管理问题,这是很有意义、很重要的。有些人对此问题讲得很复杂,其实,这个问题的实质是讲如何防范系统性金融风险,实现宏观经济稳定的问题。因为个别大金融机构出风险,涉及的不仅仅是微观机构问题,而是宏观经济稳定问题。而且,对微观金融机构监管政策的变动也会涉及宏观经济的周期波动。央行作为贷款人和最后贷款人,其政策既影响宏观经济稳定,也影响微观金融机构的行为与业绩。


因此,央行和金融机构监管者之间的政策默契,对一国经济的稳定发展是非常重要的。可以说,这是美国危机帮我们交了学费,丰富了经济学的内容。自然,当今中国要研究金融监管协调,需要在前三个内容上再增加宏观审慎管理的内容,这是必需的。


新形成的协调机制应重视法制建设


日报:面对监管协调新增加的内容,现在社会上对“一行三会”机构的体制改革有多种设想,您的态度是什么?


夏斌:我注意到讨论中有若干种改革方案,有大谈外国经验的,也有专家反对撤并机构,指出当前中国提高监管效率的关键,并不是机构并并合合的问题。


在谈具体意见之前,先说一点意见,即我们心中应想明白,通过这次机构体制改革,如果不能达到最理想状况,能达到一种什么“较理想”的状态?这个问题搞清了,讨论体制机构改革就有目标了。


中国当前的国情和问题是,第一,金融发展快,新业务方式不断出现,需协调事务不断涌现;第二,金融法制还不健全,监管部门权责不清、约束不硬,部门间协调扯皮自然就多;第三,目前现状是事无巨细改革措施都报国务院,国务院领导又日理万机,有时无暇顾及,而且,领导也不是“超人”,不可能全面应付各种国际国内经济金融的专业性问题。


面对这种情况,要解决上述问题,改革后新形成的协调机制应能做到,第一,重视法制建设,今后经过协调后形成的所有最终方案,都要达到可操作程度,要能落实到建章立制,建立法规制度,日后再遇到此类事只需照章办理,不能去反复协调。第二,机构改革后,要有利于一部分人集中精力,超脱部门利益,专注协调几个金融监管部门监管中交集的部分,其他日常监管业务一律不管,逼各监管部门不能推诿责任,要敢作为。第三,协调机构要专业、超脱,专注大事,为金融最高决策者的决策辅助机构,提供“少而精”的决策咨询保障,这样,就能改变目前金融决策事无巨细报国务院的现象,防止再出现曾有主管副总理亲自每十天召集“旬会”、疲于协调琐碎事的被动局面,改变中国金融决策滞后的现象。


日报:如您所言,那针对当前国情,制定达到“较理想”状态的改革方案,要注意什么?


夏斌:一是我一开始曾提到的,首先要认清当前我国金融领域暴露出的一些混乱和风险问题,有的不能仅仅归于监管协调问题,而是最后拍板决策的认知和勇气问题。因此,进行监管协调体制改革设计时,要考虑到给金融最高决策者以充分的决策参考信息,一定要让金融最高决策者直接贴近基于前期大量调研、协调后能提供超脱、专业决策咨询的辅助班子。


二是大家提到新增加的宏观审慎管理工作,涉及央行和金融监管部门之间特别是银监会的工作。但是我们在讨论监管协调时,重点是要考虑两部门工作中有交集的内容。讨论宏观审慎工作,不要陷于理论层面的人云亦云,要了解现在央行和几个监管部门很多人都在忙什么?其中这些部门中哪些人的工作可能有“交集”?要知道,现实生活中,央行职责范围中的大量工作包括货币政策事务的工作,和银监会职责范围中的大量工作,根本是与宏观审慎管理工作无关的。现在两个部门日常分别从事的大量业务,是相对独立的,是不交集的。因此不管这两个机构是合还是不合,仍是各做各的事。所谓交集的是,央行关注的宏观审慎管理、逆周期管理等,恰恰与银监会关注的新巴塞尔协议Ⅲ,涉及动态资本、动态拨备、杠杆率和流动性管理,进行跨时间维度的监管,在目标与工具上往往是一致的,这里存在交集的内容。


三是长期以来,“一行三会”之间协调不下来的意见是大量的,往往最后都是事无巨细上报国务院。这说明什么问题?起码说明我们在日常监管中对大量问题的解决,法律法规滞后,人治现象严重。有很多问题没法可依,矛盾扯皮只能上交。由此,下一步应抓紧做的工作表面上看是解决监管协调问题,是机构改革问题,实际上应是尽快完善各项法律法规。特别是对金融领域中已展开的各项金融活动的监管事务,要尽快订规矩,并做到监管部门的权责统一,对监管部门要有明确、详细的硬约束力。


不动“一行三会”编制

也可与国务院金融秘书局合署办公


日报:如果是基于这些认识,除了加快金融法律法规建设外,在机构设置问题上,具体赞成哪个方案?


夏斌:就上面提高的需要协调监管的四块内容,如果除去前面两块内容可不去考虑大动体制之外,就后两块监管内容看,按照改革中要达到的较理想状态和需注意的问题,我认为:


如果采取“一行三会”大合并方案,其实合并后绝大多数监管事务,在内部,仍是各干各的,是相对独立的,此时仅因涉及少数人工作的新的金融产品规则制定和宏观审慎管理,而在体制机构上大动干戈,在全国范围内大动人事组织架构,有点劳民伤财,值得吗?


如果仅央行和银监会合并,暂不去议论两部门中大量的相对独立的业务有否合并紧迫性,即使这两个机构合并了,解决了宏观审慎管理中的扯皮问题,那么央行与证监会、保监会会不会仍有扯皮出现?需不需要协调?似乎这个方案并未彻底解决协调问题。


如果实现一行(央行)一委(综合金融监管委员会)模式,在宏观审慎管理上不是仍然存在大量的监管问题需要在“一行一委”之间协调吗?以往的大量经验表明,大量事务协调不下来是必然的,能协调下来的是少量的。而且,协调不下来的往往又都是很专业的、市场上新出现的复杂事项。那么,最后这些大量的复杂、专业问题,不是仍需国务院领导个人去拍板?


日报:看来您对这几个方案都不满意,那么您的具体方案是什么?


夏斌:现在国务院已经宣布成立了国务院金融秘书局,这表明了中央、国务院对金融统筹协调监管的重视。我的方案意见是:


第一,一定要有一个相对独立、专业精深的日常机构,专门负责宏观审慎管理框架和工具的选用、跨监管部门新金融产品、新业务方式监管制度的制定这两大日常任务。


第二,该机构一定要有权威性,但并非一定是正部级以上的机构,不需要五脏俱全,设置庞大的人员机构。鉴于中国“党管干部”的原则,有些问题很好解决。成立的该机构或协调小组,可由主管金融副总理任组长,央行行长任副组长,“三会”负责人或加其他部门负责人任小组成员。或采取国务院副总理授权形式,或是通过一定的人事制度安排,明确央行行长对协调机构或小组的重要领导作用。有些日常协调工作可由组长直接授权副组长主持小组工作。


第三,基本不动现有“一行三会”的人员编制,该协调机构下属业务人员主要从现“一行三会”中从事相关业务的人员中抽调,减记“一行三会”人员编制。如实有人才不够,可从社会上招聘极少许。精兵简政,人员精干,重点为宏观经济学家和全面熟悉金融市场混业经营业务的人士。工作方式,一事一议,专注研制协调监管中相关事项的详细的可操作方案,报决策小组决策。通过后,原则上均以法规规章颁布。涉及重大事项的,报由国务院建议全国人大制定相关法律。


第四,此机构可单独办公,也可与金融秘书局合署办公。充实、落实金融秘书局的统筹协调监管能力。


按照我对这项改革“较理想”状态的追求,此方案的好处,一是该方案动作小,不大动体制,不伤筋动骨,不去“全国大动员”,不去分散全国监管人员的精力,让他们集中力量抓好眼前防范和化解金融风险的工作。由于动作小,“两会”后即可组织。二是由于该机构权威、精干、超脱、专业,可专职研究协调监管中的交集、焦点问题。坚持问题导向,归集议论重大问题。一事一议,急事先办,马上可启动要急办的事项。三是直接贴近国务院金融最高决策者,便于金融最高决策者排除日常琐碎金融事务干扰,提高决策效率与质量。四是可循序渐进,摸索经验,视金融改革深化和法制逐步健全状况,为水到渠成后大动体制作铺垫,且可进可退。

(夏斌  国务院参事  中国首席经济学家论坛主席)


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