《两会》|周振海:关于修改《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》的建议

中国金融杂志 2018-11-08 09:17:35

■ 周振海「全国人大代表 中国人民银行天津分行行长」


20世纪九十年代,我国非法设立金融机构和非法从事金融业务活动问题突出,严重扰乱了正常的经济金融秩序,取缔非法金融机构和非法金融业务活动成为当时防范和化解金融风险的重点之一。为确保取缔工作有法可依,1998年7月13日,国务院发布并实施《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》(以下简称《取缔办法》),对整治非法金融乱象,维护正常经济金融秩序起到了重要作用。随着我国金融监管体制的变革、金融产品的创新升级和互联网金融的快速发展,《取缔办法》已无法满足现实金融实践对法律制度的需求,一定程度上影响和制约了取缔非法金融机构、非法金融业务活动工作的有效开展。为防范和化解金融风险,促进经济金融的健康持续发展,建议对《取缔办法》予以修改。


《取缔办法》中存在的问题



《取缔办法》取缔主体设定与上位法律规定不一致,客观上导致该办法未能有效发挥作用。《取缔办法》规定,未经中国人民银行依法批准,任何单位和个人不得擅自设立金融机构或者擅自从事金融业务活动。非法金融机构和非法金融业务活动由中国人民银行予以取缔。取缔非法证券机构和非法证券业务活动参照本办法执行,由中国证券监督管理委员会负责实施;取缔非法商业保险机构和非法商业保险业务活动参照本办法执行,由国务院商业保险监督管理部门负责实施。《取缔办法》制定于1998年,由于当时尚未设置银行业监督管理部门,由中国人民银行负责银行业金融机构监督管理,取缔主体制度安排是与当时的监管体制相符合的。


2003年,国务院进行机构改革,成立了中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会),由银监会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责。同年,全国人大常委会对《中国人民银行法》《商业银行法》进行修改,并制定了《银行业监督管理法》。2004年12月27日,中国人民银行和银监会联合发布公告,明确原由中国人民银行发布的《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》(银发〔1999〕41号)由中国银行业监督管理委员会负责监督实施、解释、修改。根据《商业银行法》第三条、第十一条、第八十一条规定,吸收公众存款,属于商业银行经营的业务;未经国务院银业监督管理机构批准,任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务;未经国务院银行业监督管理机构批准,擅自设立商业银行,或者非法吸收公众存款、变相吸收公众存款,构成犯罪的,依法追究刑事责任,并由国务院银行业监督管理机构予以取缔。根据《银行业监督管理法》第十九条规定,未经国务院银行业监督管理机构批准,任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动;第四十四条规定,擅自设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构业务活动的,由国务院银行业监督管理机构予以取缔。


从上述法律规定可知,《取缔办法》关于取缔主体的规定与《商业银行法》《银行业监督管理法》不一致。由于《取缔办法》未根据上位法的修改而及时修改,客观上对社会主体形成错误指引。实践中发生部分群众仍依据《取缔办法》向人民银行分支机构举报,要求查处非法金融活动,甚至以人民银行分支机构不作为为由,提起行政复议、行政诉讼,要求履行法定职责。


《取缔办法》取缔对象有待于重新界定。《取缔办法》规定的取缔对象为非法金融机构和非法金融业务活动。其中,对非法金融机构和非法金融业务活动的规定均将“未经中国人民银行批准”作为判断非法金融机构和非法金融业务活动的前提之一。这种概括式规定与现行《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《保险法》所确立的分业经营、分业监管的体制不符,其界定标准严重滞后于金融实践,致使该规定在实践中形同虚设,无法发挥其规范作用。


同时,《取缔办法》关于取缔对象的列举式规定不够周延和全面。实践中非法金融活动衍生新变种,如通过代币发行融资、借助股权众筹、网络借贷、大宗商品交易平台之名进行非法金融活动,仍游离于《取缔办法》规定的非法金融活动之外,未纳入取缔范围。


取缔程序规定较为宽泛,操作性不强。《取缔办法》规定了取缔程序,包括取缔的基本程序、取缔过程中可以采取的强制措施、有关部门相互配合等内容。但由于其程序规定较为宽泛,使得取缔程序一定程度上缺乏可操作性。《取缔办法》规定,对非法金融机构、非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款以及非法集资,中国人民银行一经发现,应当立即调查、核实;经初步认定后,应当及时提请公安机关依法立案侦查。对非法金融机构和非法金融业务活动,经中国人民银行调查认定后,作出取缔决定,宣布该金融机构和金融业务活动为非法,责令停止一切业务活动,并予公告。同时规定,在调查、侦查非法金融机构和非法金融业务活动过程中,中国人民银行和公安机关应当互相配合。上述规定明确了人民银行在取缔工作中调查、认定、作出取缔决定和公告的职责,但对调查核实、初步认定、作出决定的基本程序以及与公安机关相互配合程序均无明确规定,未能为取缔工作提供具体可行的操作指引,影响处置非法金融业务活动的执法效能。


修改《取缔办法》的现实需求



修改《取缔办法》是防范金融风险的现实需求。金融是现代经济的核心,是国家重要核心竞争力,党中央高度重视防控金融风险、保障金融安全。党的十九大报告中指出“健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险”。党的十八大以来,中央对金融工作特别是防范金融风险高度重视,采取了一系列强化金融监管举措,金融运行总体平稳、风险总体可控。但也要看到,一段时期以来,非法集资等非法金融业务活动高发频发,涉及人数多、地域广、金额大。非法金融业务活动组织化、网络化趋势明显,传播速度快、风险积聚迅速,严重扰乱了金融秩序,侵害了社会公众的权益。取缔非法金融机构和非法金融业务活动,是当前防范、化解金融风险最直接、有效的措施之一。《取缔办法》所确立的制度安排已落后于现实金融实践需求,一定程度上制约了取缔工作有效开展。因此,亟待修改《取缔办法》,为依法取缔非法金融机构和非法金融业务活动提供科学的法律保障。


修改《取缔办法》是服务实体经济的现实需求。党的十九大报告指出“建设现代化经济体系,必须把发展经济的着力点放在实体经济上”,同时提出“深化金融体制改革,增强金融服务实体经济能力”的要求。非法金融机构和非法金融业务的频繁发生,不仅客观上破坏了金融秩序,积聚了金融风险,侵蚀了金融服务实体经济的能力,还直接占用金融资源,阻碍了实体经济的发展。及时取缔非法金融机构和非法金融业务活动,为实体经济营造公平、健康、有序的金融环境,是服务实体经济的有效形式。


修改《取缔办法》是维护社会公众利益的现实需求。十九大报告指出,要深入贯彻以人民为中心的发展思想,要把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。近年来,非法金融业务活动组织化、网络化趋势日益明显,作案手段不断翻新,借助虚拟理财、股权众筹、网络借贷等方式从事非法金融活动的案件不断发生。据处置非法集资部际联席会议办公室统计,2016年全国新发生非法集资案件5197起,涉案金额2511亿元。其中,e租宝案、昆明泛亚有色案、上海中晋案等涉案金额达上百亿元,被骗投资者高达几十万人,严重损害了社会公众的财产权益。以零容忍的态度,及时取缔、依法严惩和有效打击非法金融机构和非法金融业务活动,是保障社会公众利益,维护社会和谐稳定的重要举措。


建议



统筹监管资源,明晰职责,重构非法金融机构和非法金融业务活动取缔机制。建议根据《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《保险法》等法律,结合现行分业监管的体制,遵循功能监管、穿透式监管的基本原则,明确界定中国人民银行、银行业监督管理机构、证券业监督管理机构、保险监督管理机构在取缔非法金融业务活动中的职责。同时,对取缔工作中地方政府以及公安部门、工商部门等相关职责进行明确界定,确保职责明晰,各司其职,各负其责,有效避免由于制度原因导致的取缔职责不清、协调不畅、监管真空等问题。


结合金融实践,重新界定取缔对象。金融是特许经营行业,不得无证经营或超范围经营。遵循设立金融机构、从事金融活动,必须依法接受准入管理的原则,建议根据现行相关金融法律,依据分业监管制度,对取缔对象进行重新界定。通过概括和列举的方式,对非法金融机构和非法金融业务活动进行全面、详尽、规范的界定,便于监管主体与社会公众有效识别、准确定性各类非法金融活动,确保所有的非法金融业务活动纳入取缔范围。


建立健全取缔程序,规范取缔行为,提升取缔执法效能。取缔程序是《取缔办法》的核心内容,是有序开展取缔工作的保障。建议对取缔非法金融机构和非法金融业务活动程序进行全流程再造,明确具体操作流程,对立案、调查、认定、作出取缔决定、公告以及证据保全、资金控制、部门配合、债权债务清理等作出全面规定,为取缔工作高效有序开展提供程序保障。

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